Aug
13
Перестройка и демократия неотделимы
August 13, 1991 | Comments Off on Перестройка и демократия неотделимы
20 июля с.г. средства массовой информации СССР и союзных республик обнародовали Указ Президента РСФСР «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР».
Ст. 7 этого указа предусматривает, что он вступает в силу через четырнадцать дней после его опубликования, т.е. 4 августа 1991 г. Попытка Комитета конституционного надзора СССР добиться отложить введение в действие этого указа оказалась безрезультатной.
31 июля 1991 г. за подписью пресс-секретаря Президента РСФСР И. Вощанова в «Российской газете» была опубликована информация следующего содержания: «Рассмотрев обращение Комитета конституционного надзора СССР к Президенту РСФСР с предложением отложить введение в действие Указа «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР», Служба государственного советника РСФСР по правовой политике уполномочена сообщить следующее:
«Уважительно относясь к деятельности Комитета конституционного надзора СССР Президент РСФСР не находит правовых оснований для изменения сроков введения в действие настоящего указа. Указ вступит в силу 4 августа 1991 г. в точном соответствии с действующим законодательством Российской Федерации ».
Такой ответ прежде всего свидетельствует о том, что заключение Комитета конституционного надзора Президента РСФСР не интересует, он убежден, что указ является законным и откладывать его вступление в силу нельзя.
Но если здесь все ясно, то спрашивается, почему даже председатель высшего законодательного органа страны, высшие партийные органы КПСС и Компартии РСФСР, другие организации, должностные лица и граждане обратились к Комитету конституционного надзора СССР с просьбой разъяснить – соответствует ли этот указ Конституции СССР, Конституции РСФСР и международным нормам права, в которых содержатся общепризнанные принципы организации и деятельности различных организаций и объединений? Почему Президент РСФСР «уважительно относясь к деятельности Комитета конституционного надзора СССР» все-таки отклонил справедливое ходатайство этого комитета? Зачем нужна такая спешка в претворении в жизнь этого серьезного политического и юридического акта?
Постараемся ответить на эти и некоторые другие вопросы, которые сегодня волнуют не только коммунистов, но и каждого прогрессивно думающего человека.
Тревога вокруг Указа Президента РСФСР вызвана не только в связи с тем, что этот акт преследует каждому понятные политические целя, но и в связи с тем, что он явно противоречит не только Конституции СССР, но и Конституции РСФСР, Пакту о гражданских и политических правах, Конвенции о свободе ассоциации и защите права на организацию (от 9 июня 1948 г.) и некоторым другим правовым актам, которые не должны игнорироваться в нашей стране, в которой мы решили построить настоящее правовое государство. А что такое правовое государство? В правовом государстве вся деятельность органов государственной власти и управления регулируется нормами права, гарантирующими полную свободу личности от произвола администрации. В правовом государстве органы власти не вправе вмешиваться в частную и общественную жизнь индивидов. Соблюдены ли эти требования и принципы в Указе Президента РСФСР? Ответ может быть только однозначный: нет. И вот почему.
1. Издавая свой Указ, Президент РСФСР явно превысил предоставленные ему Конституцией РСФСР полномочия. Являясь высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в республике, он имеет право издавать указы и распоряжения лишь на основе и во исполнение Конституции РСФСР и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (статьи 121-1 и 121-8 Конституции РСФСР).
Указ содержит нормы правоустанавливающего характера, которые непосредственно затрагивают конституционные права граждан. Между тем регулирование порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан – это компетенция законодательных органов: Верховного Совета СССР (пункт 7 статьи 113 Конституции СССР) и Верховного Совета РСФСР (пункт 7 статьи 109 Конституции РСФСР).
Законом РСФСР «О Президенте РСФСР» не предоставлено право Президенту республики регламентировать и регулировать деятельность общественных организаций, в том числе политических партий и массовых движений. Приняв этот Указ, Президент РСФСР вышел за рамки своих полномочий, взяв на себя функции высших органов государственной власти Союза ССР и РСФСР.
2. По существу указ ограничивает право граждан на объединение в общественные организации, партии и движения, хотя ни Конституция РСФСР, ни законы республики не запрещают политическим партиям и массовым общественным движениям иметь свои первичные организации или иные структуры в государственных органах, учреждениях, на предприятиях. Указ ограничивает предусмотренное ст. 48 Конституции СССР право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами, в том числе путем участия в работе общественных организаций и органов общественной самодеятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 51 Конституции СССР и ч. 2 ст. 49 Конституции РСФСР общественным организациям гарантируются условия для успешного выполнения ими своих уставных задач. Ссылка в преамбуле указа на необходимость такого запрета в целях «обеспечения… равенства прав партий и движений в выработке политики государства и в управлении государственными делами» звучит просто парадоксально, она не основана на тексте статей 6 и 7 Конституции РСФСР. Статья 7 Конституции РСФСР регламентирует, что все политические партии, общественные организации и массовые движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках Конституции СССР, Конституции РСФСР, конституций автономных республик и законов СССР, РСФСР, и автономных республик.
3. Как уже отмечалось, указ не соответствует международным пактам о правах человека, ратифицированным Советским Союзом. РСФСР является частью СССР как федеративного государства и поэтому в соответствии со статьей 28 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах на ее территории не должно допускаться каких-либо ограничений или изъятий, не предусмотренных пактами в области прав человека.
4. Указ противоречит статьям 10 и 15 Закона СССР «Об общественных объединениях», который не содержит никаких запретов на деятельность политических партий и массовых общественных движений по месту работы или службы граждан, в том числе запретов самим определить в уставах свою структуру.
Закон «Об общественных объединениях» запрещает вмешательство государственных органов и должностных лиц в законную деятельность политических партий, массовых общественных движений и других общественных объединений, кроме предусмотренных законом случаев. Общественные объединения, в том числе политические партии, их организации (органы), осуществляют свою деятельность на законных основаниях со дня регистрации своего устава (ст. 11 Закона СССР «Об общественных объединениях») и действуют в соответствии с его положениями.
Так, Устав КПСС зарегистрирован 04.04.91 в Министерстве юстиции СССР в соответствии со ст. 11 Закона СССР «Об общественных объединениях», и все структурные органы партии действуют в соответствии с этим Уставом. Ст. 16 Устава КПСС предусматривает, что партия строится по территориально-производственному признаку и основу партии составляют первичные организации, которые создаются по месту работы или жительства коммунистов.
Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности (ч. 2, ст. 32) на территории РСФСР только трудовому коллективу предоставлено право определять и регулировать формы и условия деятельности на предприятии политических партий, религиозных и других организаций, Указ Президента РСФСР по сути является неправомерным вмешательством в деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений.
5. Указ противоречит Закону СССР «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» (часть вторая статьи I указа). В соответствии с этим законом трудящиеся вправе создавать профсоюзы на предприятиях, в учреждениях, организациях и других местах работы, а сами профсоюзы независимы в своей деятельности от органов государственного управления и хозяйственных органов, самостоятельно определяют свою структуру и организуют свою деятельность (статьи 2 и 3). Поэтому разрешение указом деятельности организационных структур профсоюзов только по соглашению между администрацией государственного учреждения, организации, предприятия и трудовым коллективом является грубейшим нарушением законодательно закрепленных прав трудовых коллективов и профсоюзов, незаконное вмешательство в их профессиональную деятельность.
Право объединяться в профсоюзы без чьего-либо предварительного согласия и создавать их на предприятиях, в учреждениях, организациях – это исключительная прерогатива самих трудящихся, а также лиц, обучающихся в высших и средних специальных учебных заведениях (ст. 2 Закона СССР «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»).
Ст. 3 названного закона устанавливает независимость профсоюзов в своей деятельности от органов государственного управления, хозяйственных органов и политических организаций, которым они не подотчетны и не подконтрольны. Ст. 6 закона запрещает законодательству союзных и автономных республик ограничивать права профсоюзов, установленные законодательством СССР. Указ же ставит возможность деятельности профсоюзов в зависимость от соглашения между администрацией и трудовым коллективом. Следовательно, если такое соглашение не достигнуто, профсоюз не может действовать, что противоречит и статье 6 Конституции РСФСР, провозгласившей право профсоюзов участвовать в управлении государственными и общественными делами.
В соответствии со ст. 14 Закона СССР «Об общественных объединениях» прекращение деятельности общественных объединений – это прерогатива их руководящих органов. А право ликвидации общественных объединений в соответствии со ст. 22 закона предоставлено только судебным органам в случае нарушения общественными объединенияями требований устава и закона.
В соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона СССР «Об общественных объединениях» не допускается вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений, кроме случаев, когда это предусмотрено законом.
Вот таковы лишь основные юридические критерии, которые явно проигнорированы Президентом РСФСР при издании вышеупомянутого указа.
Но… возникает и ряд других вопросов, требующих их серьезного осмысления и практического решения.
И вот главные из них: Указ Президента РСФСР вступил в законную силу вчера, 4 августа. Что это значит?
Как юрист и блюститель закона могу сказать лишь одно: вступивший в законную силу закон подлежит неукоснительному исполнению. Это требование в полном объеме относится и к Указу Президента РСФСР. Но в то же время возникает такой вопрос: определен ли порядок, механизм исполнения этого указа? Нет, не определен. Другой вопрос: предусматривает ли указ или какой-то другой нормативный акт реальное обеспечение нормальных условий работы тех первичных парторганизаций, которые будут ликвидированы по месту работы коммунистов? И ответ опять тот же: нет. Но закон (Конституции СССР, РСФСР, Всеобщая декларация прав человека) установил, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций, что «общественным организациям гарантируются условия для успешного выполнения ими своих уставных задач» (ст. 49 Конституции РСФСР). А уставные задачи в данном случае предусматривают построение партии по территориально-производственному принципу. Так почему же в Указе Президента РСФСР ничего не говорится о том, как впредь должны будут работать первичные парторганизации КПСС? Кто обеспечит выделение соответствующих помещений и обеспечит другие условия работы? Кто? Ответа пока нет.
Указ издан «в целях обеспечения установленного Конституцией РСФСР равенства прав политических партий и массовых общественных движений в выработке политики государства и в управлении государственными делами, предотвращения вмешательства общественных объединений в деятельность государственных органов и влияния межпартийной борьбы на функционирование государственного аппарата…» Непонятно, о каком равенстве говорит Президент, если в настоящее время ни одна из вновь образуемых партий и движений не имеет своих первичных организаций в системе государственных учреждений и организаций. Поэтому правильнее было бы сказать: запретить деятельность КПСС в аппаратах власти и управления РСФСР, в государственных учреждениях, предприятиях и организациях. Но это звучит очень неприятно, недемократично. Поэтому так сформировать вопрос нельзя было. Но придет время, когда в государственных органах, учреждениях и организациях появятся организационные структуры других вновь создаваемых политических партий и движений, которые потребуют отменить этот Указ Президента РСФСР. И думается, я не ошибусь, если скажу, что тогда этот указ, безусловно, будет отменен, так как ячейки КПСС – первичные организации партии уже не будут существовать, а существование других партий будет закреплено законодательным путем. Вот перспектива, которая ожидает КПСС, если Указ Президента РСФСР будет существовать и действовать.
Поэтому мне как юристу представляется, что п. 1 Указа Президента РСФСР, запрещающий создание новых и деятельность существующих первичных организаций, комитетов и других организационных структур политических партий и массовых общественных движений в органах государственного управления РСФСР, должен быть отменен. Не знаю, какое будет решение Комитета конституционного надзора по этому вопросу, но представляется, что в стране, где решено построить правовое государство, не могут действовать запреты, подавляющие не только демократию, но и права, и законные интересы граждан.
Мне, юристу, имеющему большой стаж и опыт работы, хотелось бы точно сформулировать свое отношение к конкретным пунктам (тезисам) Указа Президента РСФСР, а именно: пункт 1 указа является грубейшим нарушением прав человека и поэтому должен быть отменен самим Президентом или вышестоящими органами.
Что касается п. 2 указа, то считаю, что он является приемлемым в той части, где говорится, что «государственные служащие вправе участвовать в деятельности политических партий и массовых общественных движений в нерабочее время», но не могу согласиться с требованием Президента о том, что это участие должно состояться «за пределами государственных органов, учреждений, организаций и предприятий». Спрашивается, где же в таком случае эти организации будут проводить свою работу? Об этом в Указе Президента не говорится. Умышленно? Может быть, и так, ибо, запрещая деятельность общественных организаций по месту работы их членов, практически такая деятельность лишается реальной основы и подлежит прекращению за неимением возможностей реально осуществлять свои права.
Хочется приветствовать требования указа в той части, где говорится, что «запрещается указание, а равно требование на указание в официальных документах, представляемых в государственные органы, учреждения и организации, членства в политических партиях и массовых общественных движениях».
Таким образом, дискуссия разворачивается вокруг требований ст. 1 Указа Президента РСФСР, где говорится, что «не допускается создание новых и деятельность существующих первичных (подчеркнуто мною. – Я.Д.) организаций, комитетов и других организационных структур политических партий и массовых общественных движений».
Приветствую также пункт 2 указа, где говорится, что «лица, состоящие на государственной службе, в своей служебной деятельности руководствуются требованием законодательства РСФСР (конечно, надо было сказать: законодательства РСФСР и СССР – Я.Д.) и не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений».
Очень правильно сказано!
Приветствую также требование указа о пересмотре, так называемых совместных решений, принятых правительством СССР или союзной республики и соответствующим партийным органом.
И последний вопрос, на котором я хотел бы остановиться. Это вопрос о партийном имуществе. После указа уже делаются прозрачные намеки на то, что следующий шаг – конфискация, национализация имущества КПСС. Что здесь сказать? Партийное имущество – это коллективная собственность членов партии. Члены КПСС создавали это имущество и, кроме них, никто не вправе распоряжаться им. К тому же с 12 октября 1990 г. действует Указ Президента СССР «О мерах по охране неприкосновенности права собственности в СССР», который установил, что «не подлежат исполнению как противоречащие Конституции СССР акты органов государственной власти и управления, связанные с незаконным изъятием материальных и денежных ценностей, другого имущества принадлежащего гражданам, трудовым коллективам, общественным организациям и иным собственникам». Этим же указом установлено, что действия должностных лиц или граждан, совершаемые в целях фактического изъятия у собственников его имущества либо направленные на ограничение прав собственника по владению, пользованию или распоряжению принадлежащим ему имуществом, не основанные на решении суда, Государственного арбитража или иного компетентного государственного органа, являются неправомерными и влекут ответственность, предусмотренную законом.
Органы прокуратуры призваны обеспечить защиту этого имущества и решительно пресекать его незаконное изъятие. Закон требует привять все предусмотренные им меры, чтобы незаконно изъятое имущество, немедленно возвратить законным владельцам, привлекать нарушителей закона к уголовной, административной и имущественной ответственности.
Я. ДЗЕНИТИС.
Заместитель Генерального прокурора СССР.
Государственный советник юстиции 1 класса.
(«Правда», № 186).
13 августа 1991
Все новости Тамбова рано или поздно станут древностями.